지금 국회는 법안 홍수 시대를 맞고 있다. 이러한 현상이 벌어진 시점은 제15대 국회로 거슬러 올라간다. 그 이전에는 대체로 한 임기 내 제출법인이 500건을 넘지 않았으며 정부제출 법안이 의원발의 법안보다 많았고 처리율도 높았다.
국회에 제출되는 법률안 수의 추이를 보면 제14대 국회 902건이던 것이 제15대 1,951건. 제17대 7,489건, 제19대 17,822건, 현 제20대(2016.6〜2020.5)의 전반기를 조금 지난 현재(2018.10.5)까지 15,335건이다. 이와 같은 법안 폭증은 주로 의원발의 법안에 기인한다.
법안의 기하급수적 증가를 가져오게 한 결정적 계기는 그 직전 국회인 제14대 국회에서 입법지원조직 강화의 일환으로 추진된 국회사무처 법제실의 설치였다. 전두환 정권 시절인 당시, 미국의회의 CBO(의회예산처)와 법제실(Legislative Counsel)을 벤치마킹하려 하였으나 청와대와 행정부의 강력한 항의로 무산되어 법제예산실이라는 조그만 부서로 출발하였었다. 그 후 예산분야는 독립기구인 예산정책처로 분리 설치(현 정원 138명)되었고 법제실은 86명 정원의 중견부서로 성장하였다. 국회에 법제실 같은 지원조직이 없었던 시기에는 의원이 법의 개정이나 제정의 필요성을 인지하면서도 법안의 기초를 의뢰할 마땅한 곳을 찾기 힘들었다.
이러한 법안의 폭증이 지속하는 동안 국회의 다른 한 편에서는 기이한 현상이 벌어지고 있다. 법안의 처리율이 급속히 떨어지고 있는 것이다. 제14대 국회까지 80% 이상이던 처리율이 제15대 80%, 제16대 70%, 제17대 58%, 제18대 55%, 제19대 45%로 하강선을 긋고 있다. 현 제20대 국회는 현재까지 26%이다. 처리율이 갈수록 낮아지다 보니 임기 말 법안 폐기율은 반대로 점차 높아지고 있다. 제14대 폐기율이 15%이던 것이 제19대는 55%로 급증하였다.
앞으로 이러한 현상과 추세가 끝없이 계속된다면 언젠가 입법기관인 국회의 신인도가 더 추락할 뿐 아니라 국민에게 재앙이 될 수도 있다. 그 대책을 위한 처방을 찾기 위해서는 지금부터라도 그 원인을 곰곰이 따져볼 필요가 있다. 우리 국회는 여러 활동 중 법안의 심사에 어느 정도의 시간을 할애하고 있는 것일까? 이는 국회의 입법 기능을 가늠해 보는 좋은 지표가 될 것으로 생각된다.
우선 과거의 국회를 살펴보자. 아래 표는 본회의와 위원회의 총회의일수에 대한 법안이 상정된 회의일수의 비율 통계를 조사해 본 것이다. 표에서 보는 바와 같이 본회의는 제13대 국회 24.8%, 제14대 국회 23.4%(제헌부터 제14대까지 평균은 35.2%)이고 위원회의 경우는 제13대 25.3%, 제14대 30.4%로서 평균 27.5%를 법안심사에 할애하였다.
비슷한 시기의 다른 나라 의회에 관한 분석 자료와 비교하면 우리 국회가 얼마나 입법심사를 게을리 하고 있는지를 쉽게 알 수 있다. 의회사무총장협회가 1984년에 조사한 몇몇 의회의 현황을 보면 미국의 상․하원이 본회의 총 개의시간의 92%를 법안심사에 할애함으로써 의회활동이 입법기능위주로 이루어지고 있음을 보여 주고 있다. 영국 의회의 경우 하원이 47%, 상원이 57%를 입법심사 활동에 할애하고 있다. 이 밖에 호주 48%, 캐나다 42%, 독일 37%, 프랑스 61%, 말레이시아 75% 등이다.
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과거는 그렇다 하고 20여 년이 지난 현재의 제20대 국회에서는 사정이 좀 나아졌을까? 전반기(2016.5-2018.5) 2년 동안, 총회기 일수 509일 중 본회의를 연 날은 고작 90일이었다. 90일 중 법안 처리를 한 날은 28일 정도로 30%에 지나지 않아 과거 국회보다 개선된 점을 찾을 수 없다.
전반기 중 위원회(예결 및 윤리특위 포함 18개 위원회) 회의 상황을 보기로 하자. 총회기 중 위원회 전체회의 907회. 소위원회 659회, 총 1,566회가 열렸다. 이 수치는 위원회 평균 87일 열린 것으로 총회기일수 509일의 17%에 지나지 않는다. 각 위원회별 회의내용 분석통계가 없어서 현시점에서 정확한 설명은 할 수 없지만, 이 위원회 회의 일수에는 국정감사 일수, 소관부처의 보고 및 질의를 위한 회의일수, 현안사항 질의를 위한 회의일수, 기타 안건 심사일수 등이 포함되어 있으므로 이러한 회의일수를 빼고 나면 법안심사 회의일수는 얼마 되지 않을 것으로 추정되어 위원회 현실 또한 과거 국회의 틀에서 벗어나지 못하고 있다.
헌법 제40조에 규정한 대로 입법권은 국회에 속한다. 국회가 국가의 최고 입법기관이라는 뜻이다. 좋은 법을 제때 만드는 것은 국회와 국회의원의 권한이자 책무이다. 그럼에도 불구하고 학계의 조사나 언론이 지적한 바에 의하면 우리 국회의원들은 입법심사 활동보다 선거구에 관련된 예산심사나 국정감·조사, 대정부질문, 청문회 등 대정부 감시 활동에 더 많은 관심과 시간을 할애하고 싶어 하는 것으로 알려지고 있다. 이러한 활동이 입법활동 보다 덜 중요하다는 뜻은 아니다. 언론이나 국민의 시선을 끄는데 매력적일 것이라는 점에 수긍이 갈 수도 있다.
현실이 그렇다손 치더라도 입법활동을 소홀히 한다면 국민이 그대로 관망할 수만은 없는 노릇이다. 문제는 국회가 입법활동에 좀 더 시간과 에너지를 투입할 수 있도록 하는 처방을 찾는 데 있다고 본다.
첫 번째 해법은 국회법을 개정하여 국회가 법안심사를 위한 회의를 자주 열도록 제도화하는 길이다.
위에서 지적한 대로 우리 국회는 회의를 여는데 너무 인색하다. 본회의도 그렇지만 입법의 전권을 쥐고 있는 위원회도 마찬가지다. 정당의 이해에 따라 회의가 파행·공전하는 몹쓸 병폐도 없어져야 하겠지만, 평시에 회의를 자주 안 열고 법안을 묵혀두었다가 일시에 무더기로 처리하는 나쁜 관행도 사라져야 한다.
두 번째 해법은 국회의원과 소속정당의 입법활동에 대한 보상체계를 강화하는 길이다.
좋은 법을 얼마나 많이 그리고 얼마나 적시에 처리했는가를 의원평가나 선거 시 등에서 엄격히 반영되도록 하는 것이다.
바른사회운동연합 입법감시위원장 박 종 흡
필자소개
박종흡 이사(바른사회운동연합 입법감시위원장)
성균관대 행정학박사
국회입법차장(前)
공주대 객원교수(前)
現 수필가 시인
국회입법차장(前)
공주대 객원교수(前)
現 수필가 시인
